segunda-feira, 3 de maio de 2010

A Educação Domiciliar na legislação brasileira

Visão geral
Talvez uma das únicas áreas que tenha desenvolvido uma discussão mais efetiva sobre a educação domiciliar no Brasil seja a legislação. A questão da legalidade dessa modalidade de ensino em nosso país tem sido controversa, gerando pareceres e leituras discordantes e, às vezes, até contraditórios sobre o assunto.
Em seu artigo “Educação vem de berço” (2001), Luciana Vicária apresenta o seguinte depoimento do então secretário-executivo do MEC, Raimundo Miranda: “na Lei de Diretrizes e Bases (LDB) ou na Constituição não há abertura para que se permita que uma família não matricule obrigatoriamente seu filho na escola de ensino fundamental” (VICÁRIA, 2001, p. 1).
Ainda segundo o ex-secretário, os pais, legalmente, não podem privar seus filhos do convívio escolar e assumir o papel de professores, seja por convicção filosófica, política, ou por alguma presumida capacidade de equivalência relativa ao ambiente escolar.
Ulisses Panisset – Presidente do Conselho Nacional de Educação (CNE) em 2001 – também considera ilegítima a modalidade de educação domiciliar. Diante do episódio de um casal de Goiás que pediu judicialmente o direito de educar seus filhos em casa, Panisset se pronunciou da seguinte forma ao jornal Correio Brasiliense: “A Constituiçăo e a LDB afirmam que toda criança tem direito de ir à escola. Queremos ver cumprido esse direito” (PRIMEIRA vitória dos pais, 2001).
Sobre o mesmo caso, no artigo “Escola em casa vs escola fora”, do site “A Página”, Antonio Ibañez – ex-secretário da educação do Distrito Federal – afirma que os pais que apoiam a educação domiciliar estão buscando “liberdade para restringir a liberdade de seus filhos” (ESCOLA em casa vs escola fora, 199-, p. 1). Ibañez ainda afirma que a escola não é o único ambiente educacional existente, mas que é imprescindível, pois mescla as classes sociais e as raças, oportunizando um ambiente democrático de desenvolvimento da cidadania.
Note-se que o foco dos argumentos contrários à possibilidade legal de se efetivar a educação domiciliar não está sobre a modalidade em si, mas sobre a inflexibilidade da legislação brasileira em permitir que crianças em idade escolar estejam isentas da matrícula compulsória.
Pode-se concluir, então, que o cerne da discussão não está na legitimidade de se manter a criança em casa, mas nos impedimentos legais concernentes a não se enviar o aluno para a escola.
Já na contramão dos argumentos apresentados, em seu artigo “O direito de escolher a educação escolar em casa no Brasil” (2006), Julio Severo afirma que educar os filhos em casa é legitimado por ser uma “tradição jurídica” no Brasil. Para embasar tal afirmação, Severo recorre à redação de antigas constituições brasileiras que, supostamente, previam a possibilidade de se instruir os filhos no próprio lar. Dentre as citações, destaca-se o seguinte artigo da Constituição de 1946:


Art. 166. A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana.


De acordo com o autor, “no lar e na escola” se refere a duas modalidades equivalentes de educação previstas constitucionalmente: educação escolar e educação domiciliar. Vale, também, apresentar artigo de conteúdo similar na LDB de 1961:


Art. 30. Não poderá exercer função pública, nem ocupar emprego em sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público o pai de família ou responsável por criança em idade escolar sem fazer prova de matrícula desta, em estabelecimento de ensino, ou de que lhe está sendo ministrada educação no lar (BRASIL, Lei n. 4024/61, 1961) (Grifo nosso).


Segundo Severo, estas e outras amostras das legislações passadas demonstram que a “educação no lar” existiu efetivamente no Brasil e que era legalmente reconhecida pelo Estado, sendo gradualmente suprimida através da história, até ser totalmente descartada pela Constituição de 1988.
Ao analisar tanto as Constituições quanto as LDB’s antigas, pode-se ter margem para interpretar o ensino domiciliar como modalidade reconhecida legalmente pelas mesmas1.
Em que pesem tais argumentos, sua validade restringe-se a demonstrar que a educação domiciliar já foi prevista por lei. Considerando-se que a Constituição e a LDB atuais não mantiveram as redações apresentadas – ou outras de sentido equivalente/similar –, não se pode afirmar que a modalidade teria amparo legal para seu funcionamento no Brasil atualmente.
Não há qualquer elemento na legislação brasileira atual que faça referência diretamente à educação domiciliar, seja a favor ou contra, seja regulamentando ou restringindo, seja possibilitando ou impedindo sua implementação. O que há, sim, são inúmeras leis e diretrizes que perpassam, de uma ou outra forma, as nuanças de uma possível instrução dada no lar.
Para tentar dar uma materialidade legal ao assunto, em 1993 o Deputado João Teixeira solicitou à Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados um parecer sobre a aplicabilidade do estudo no lar. Posteriormente, Teixeira apresentou o Projeto de Lei n° 4657/94. Segundo Boudens, o referido Projeto


autorizava “a prática do ensino domiciliar de 1º grau”, determinando que o currículo obedecesse às normas do MEC, que o grau de desenvolvimento do aluno fosse avaliado semestralmente junto à rede estadual do ensino, que a rede de ensino domiciliar não tivesse fins lucrativos, que os responsáveis (pais) fossem previamente cadastrados no órgão de ensino competente, que o calendário das atividades de ensino fosse apresentado com antecedência à escola na qual seria prestado o teste e que as aulas fossem ministradas conforme programa escolar (!) aprovado pelo MEC (2002, p. 04).


Diante do parecer previamente elaborado, a Câmara rejeitou o Projeto por unanimidade. Entretanto, o parecer não se mostrava contrário à aplicação da educação domiciliar, apenas entendendo ser desnecessária a criação de uma nova lei.
Outro parecer foi requerido em 1997, dessa vez pelo Deputado Salatiel Carvalho. Novamente foi desaconselhada a proposição de uma nova lei. Segundo Boudens (2002), nessa ocasião o relator afirmou que seria impossível o lar ser o locus apropriado para o desenvolvimento de um currículo adequado.
Em 2001 foi a vez do Deputado Ricardo Izar apresentar à Câmara o Projeto de Lei n° 6001/01, através do qual pretendia regulamentar a instrução no lar e propunha que: a educação básica domiciliar fosse equivalente, em todos os aspectos, à educação básica escolar; os pais teriam a responsabilidade intransferível da instrução de seus filhos; e que os alunos que, comprovadamente, recebessem sua instrução no lar estariam dispensados da matrícula obrigatória em instituição escolar e da freqüência mínima de 75% da carga horária anual.
Em sua justificativa, o Deputado afirma que a intenção do Projeto era de aumentar as possibilidades para o sistema educacional brasileiro. Esse intento é justificado por Izar da seguinte forma:


É nosso entendimento que o aprendizado em casa é um direito básico do cidadão. Atribuí-lo com exclusividade ao sistema escolar configura abuso de poder, ingerência indevida da autoridade na vida privada, desrespeito pela liberdade de ensinar e aprender. Obrigar a criança e o adolescente a freqüentar a escola é sujeitá-los à confrontação diária com a violência, o uso de drogas e, principalmente, uma orientação pedagógica nem sempre condizente com as convicções filosóficas, éticas e religiosas de determinadas famílias (BRASIL, Projeto de Lei n 6001/01, 2001, p. 2).


Complementando a tentativa de Izar, em 2002 o também Deputado Osório Adriano elaborou o Projeto de Lei n° 6484/02 o qual regulamentava a instauração do ensino básico domiciliar. Resume-se a proposta do deputado nos seguintes pontos:


  • Os responsáveis (ou tutores designados por esses) teriam o encargo de instruir as crianças no lar, podendo fazê-lo somente após a comprovação de formação superior e disponibilidade de tempo compatíveis com a tarefa;
  • As escolas teriam o dever de supervisionar, orientar e administrar o ensino domiciliar por intermédio de orientadores pedagógicos, além de avaliar o desempenho dos alunos dessa modalidade;
  • A educação pública deveria destinar até 5% a mais das vagas para a educação domiciliar;
  • O regime domiciliar poderia vir a ser cancelado para aquelas crianças que apresentassem fraco desempenho nas avaliações realizadas pelas escolas;
  • A implantação do regime seria realizada gradualmente, levando em consideração as pesquisas e avaliações sobre o mesmo.


Justificando seu projeto, Adriano afirma que a própria LDB carrega a intenção de acolher as mais diversas experiências pedagógicas com o fim de ampliar as possibilidades de educação para os brasileiros.
Além disso, o Deputado ainda argumenta que a educação no lar é uma possibilidade de integrar mais a família e a escola, uma vez que, segundo sua proposta, as duas instituições deveriam trabalhar em conjunto no processo educacional das crianças.
Para dar consistência a seus argumentos, Adriano ainda utiliza dados sobre o que vem acontecendo em outros países com relação ao regime domiciliar, afirmando que “Ignorar […] a experiência, seja por preconceito ou em decorrência de algum dispositivo legal específico, é manter-se fora do universo das novas tecnologias e da nova pedagogia” (BRASIL, Projeto de Lei n 6484/02, 2002, p. 3).
As justificativas apresentadas pelos deputados, em um primeiro momento, demonstram uma fundamentação lógica considerável, e seus argumentos aparentam uma coerência jurídica satisfatória, o que poderia ter culminado com a regulamentação do ensino em casa. Entretanto, em Parecer oficial requerido pela Presidência da Comissão de Educação e Cultura da Câmara sobre os Projetos de Lei, o Deputado Rogério Teófilo relatou o seguinte:


A jurisprudência tem sido pacífica quanto à injuridicidade do tema proposto pelos nobres parlamentares. Em 24 de abril de 2002, o Superior Tribunal de Justiça manifestou entendimento de que a educação dos filhos em casa pelos pais é um método alternativo que não encontra amparo na lei superior (BRASIL, Comissão de Educação e Cultura, 2005, p. 3).


Segundo o relator, a obrigatoriedade da freqüência escolar é resguardada, não somente pela LDB, mas também pela própria Constituição Federal, tornando inviável a implantação da educação domiciliar sem uma reformulação da redação referente à educação apresentada em nossa Constituição e na Lei de Diretrizes e Bases2.
Além disso, Teófilo afirma que,


As justificações das duas propostas contêm argumentos de natureza claramente elitista, pois somente poderiam usufruir do direito ao ensino em casa famílias com formação escolar adequada e tempo disponível, o que restringiria tal direito às camadas da população com alta escolaridade e maior poder aquisitivo (BRASIL, Comissão de Educação e Cultura, 2005, p. 5).


Finalizando, o relator votou pela rejeição dos Projetos de Lei – o que foi repetido pela grande maioria dos parlamentares.
Dessa forma, o Brasil continua sem uma legislação específica sobre a educação domiciliar, mantendo uma constante desconfiança sobre sua aplicabilidade no país. Entretanto, há de se considerar algumas leis e diretrizes que perpassariam de alguma forma as nuanças de uma possível instrução dada no lar. Dessas, com certeza, as principais são encontradas na própria Constituição Federal, que passaremos a considerar a considerar na pró.


Análise Constitucional
Analisa-se, agora, a Seção I, Capítulo III da Constituição Federal de 1988 – que trata do direito à Educação –, dentro da qual encontram-se as questões de maior relevância sobre uma possível experiência de utilização da modalidade domiciliar de educação.
Iniciando, o artigo 205 traz a seguinte redação:


Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (Grifo nosso).


Como se pode perceber, a Constituição considera tanto o Estado quanto a família responsáveis pela educação. Entretanto, em artigos posteriores, faz referência somente a instituições mantidas pelo Poder Público e iniciativa privada, determinando seus deveres e norteando suas ações dentro dessa matéria. Como será possível perceber, ao Estado pareceu coerente manter suas responsabilidades exclusivamente dentro da lógica das instituições escolares.
O inciso I do Art. 206 se apresenta como o primeiro a remeter diretamente à escola, declarando que o ensino deverá ter como base: oportunidades iguais para todos ingressarem e permanecerem em instituições escolares. Esse também é o primeiro texto a ocasionar confusão quando utilizado no contexto de discussão sobre a educação domiciliar. O argumento é que o inciso demonstra a obrigatoriedade de haver uma instrução institucionalizada, invariavelmente, escolar. Entretanto, isso pode ser considerado um erro de interpretação. Note-se: a redação afirma que o ensino deve basear-se na “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola”. Ou seja, isso quer dizer que o Estado tem o dever de oferecer educação escolar para todos, sem exceção, e não que o cidadão é obrigado a instruir-se, necessariamente, em uma instituição escolar.
Independente disso, é preciso considerar que, em nosso país, não há qualquer outro tipo de educação oficial que não a escolar e, dessa forma, a escola acaba por se confundir com a instrução em geral. Essa equivalência pode ser percebida em inúmeros pontos de nossa legislação nos quais a palavra “escola” é utilizada para se referir à educação formal – e não especificamente à instituição3.
Pode-se, então, interpretar que o já citado inciso trata da responsabilidade conferida ao Estado com relação ao oferecimento de instrução para os cidadãos, instrução essa que figura como “escola”, mas se refere à educação formal como um todo, podendo englobar outras modalidades de ensino que não a escolar, dependendo de seu surgimento no cenário pedagógico brasileiro.
Inclusive, há de se considerar que a própria lei determina como princípio norteador do ensino brasileiro a existência de diversidade em termos de concepções, modalidades e experiências pedagógicas, o que vem a ser explicitado pelos dois incisos posteriores do mesmo artigo:


II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino (Grifo nosso).


Uma vez que o Estado, através de suas normas legais, fez a opção pela educação escolar para o cumprimento de suas responsabilidades com a prática educacional, seria muito esperar qualquer movimentação do mesmo para a implementação de uma forma de educação domiciliar. Entretanto, como visto no inciso III, mesmo que não haja interesse por parte do setor público, deve-se considerar que também é prevista a “coexistência de instituições públicas e privadas” (Grifo nosso).
Neste ponto vale citar o Art. 209 da Constituição, o qual deixa o ensino livre à iniciativa privada, desde que sejam cumpridas as normas gerais da educação nacional (inciso I) e que haja avaliação e autorização por parte do Poder Público (inciso II). Note-se que não há qualquer obrigatoriedade de que o ensino privado se dê em instituições escolares. Dessa forma, caso haja interesse – por parte de alguma instituição, associação, grupo, igreja ou afins –, há amparo constitucional para iniciativas pedagógicas que não tenham como locus o espaço geográfico da escola, desde que essa prática esteja de acordo com o exigido pela legislação educacional.
De fato, alguns defensores da educação domiciliar têm proposto que a União reconheça a instrução de seus filhos quando estes foram educados em casa, guiados unicamente pelas boas intenções de seus pais. Isso seria um equívoco. Exigir que o Estado reconheça uma instrução livre de sua aferição seria como competir sem a presença dos juizes e exigir uma medalha. Não importa o quão rápido se corra, ou mesmo que se quebre um recordesem a constatação por parte dos organizadores da competição não se pode ser reconhecido como vencedor. Da mesma forma, um sujeito somente poderá ser reconhecido pelo Governo Federal como “educado oficialmente” caso haja comprovação do cumprimento das exigências mínimas previstas por lei para a educação.
Desta feita, uma eventual aplicação da educação domiciliar poderá obter reconhecimento legal somente se houver uma instituição reguladora que possa computar os dados legalmente requeridos, como: desempenho e progresso educacional, conteúdo transmitido, carga-horária, etc. Essa instituição deveria ser avaliada pelo Poder Público para receber, ou não, autorização de funcionamento e expedição de certificados, mediante o zelo junto aos pais para a efetivação das diretrizes educacionais requeridas por lei.
Antes de continuar a análise da Constituição, vale abordar um pensamento que, inevitavelmente, surgirá sobre uma educação domiciliar não-pública. Ao considerar tal proposta, não se pode ignorar que sua necessária natureza privada soa como elitista e direcionada para as camadas mais privilegiadas da sociedade. Essa crítica, entretanto, deve ser relativizada.
Pode-se sim dizer que uma educação privada com fins lucrativos restringiria suas ações e efeitos somente a uma pequena parcela da população que possua condições materiais suficientes para seu custeio. Porém, não se deve esquecer que nem toda instituição privada tem fins lucrativos. Há ONG’s, associações filantrópicas e comunitárias, entre outras, que possuem caráter não-lucrativo. Inclusive, a própria Constituição prevê esses casos e determina que haverá recursos do Estado destinado para os mesmos:


Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que:
I - comprovem finalidade não-lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação;
II - assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades.


Esse artigo contempla, por sua clara redação, escolas caracterizadas como não-públicas. Não poderia ser diferente, uma vez que “escola” é o atual padrão para educação no Brasil. Como visto anteriormente, essa foi a opção do Estado como regra (não que houvessem outras opções).
Entretanto, levando em consideração a utilização do termo no sentido mais amplo em que, geralmente, é utilizado, poder-se-ia dizer que os recursos referidos podem ser destinados a instituições de cunho educacional de caráter privado sem fins lucrativos. Ou seja, uma entidade reguladora de educação domiciliar que não vise lucros poderia vir a ser contemplada pelo benefício, tendo verba para seu funcionamento sem a exigência de gastos para a família dos educandos.
Cabe ressaltar, todavia, que essa possibilidade deve ser considerada bastante especulativa, uma vez que sua aplicação dependeria da análise do Poder Público para uma eventual legitimação.
Retomando a leitura constitucional proposta pelo presente trabalho, cita-se a redação que pode ser considerada uma das mais controversas com relação à educação domiciliar. O artigo 208 da Constituição, inciso VII, parágrafo 3° afirma que “Compete ao Poder Público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela freqüência à escola”.
Novamente a confusão se aplica devido ao uso da expressão “escola”. Pelos argumentos já apresentados, não há muito mais o que se dizer sobre tal aspecto. Todavia, cabe ressaltar que esse texto deixa claro o dever, tanto do Estado quanto dos responsáveis pelos educandos, em zelar pela efetivação da educação oficial. Caso contrário, o que se tem é um crime denominado abandono intelectual4.
Para muitos, a educação domiciliar poderia vir a ser um escape, uma desculpa para privar seus pupilos de uma instrução elaborada – destinando as crianças ao trabalho exploratório, à marginalidade e ao ócio improdutivo – ou, simplesmente, para não precisar arcar com suas responsabilidades. Para evitar tal atrocidade, volta-se a um conceito anteriormente apresentado: o de instituição reguladora. Esta seria responsável por acompanhar o progresso do educando domiciliar e manter contato com o Poder Público sobre o mesmo.
Uma instituição reguladora seria constitucionalmente necessária para o cumprimento do recenseamento, da chamada e da freqüência dos alunos ensinados em casa.
Finalizando a presente análise, pode-se concluir que, constitucionalmente, não há qualquer impedimento para a aplicação da educação domiciliar, desde que respeitadas as considerações direcionadas a qualquer modalidade educacional existente. O Poder Público optou pela regra da educação escolar, entretanto, os pais podem optar, se preferirem, pela educação domiciliar5 – ressaltando-se, é claro, que o reconhecimento dessa educação por parte do Estado somente se efetivaria caso houvesse uma instituição reguladora que respondesse pela aferição das exigências legais para a “instrução oficial”, e que estivesse autorizada pelo Governo para tal atividade. Dessa forma, legalmente, a aplicação da educação domiciliar seria possível, demandando, todavia, um esforço burocrático comparável ao da abertura de uma escola.
Tais afirmações são corroboradas pelas declarações dos ex-alunos domiciliados que responderam a questionário aplicado durante a coleta de dados para a presente pesquisa. Quando da questão “Você ou seus pais tiveram algum problema legal por causa da educação domiciliar?”, as respostas seguiram os moldes da seguinte: “Nunca tivemos problema desta natureza” (Ex-aluno A). Para fins de contextualização, ressalta-se que os três ex-alunos que responderam ao questionário, apesar de estarem matriculados em uma instituição de ensino domiciliar estrangeira, efetivaram a totalidade de seus estudos no Brasil.
Da mesma forma, quando questionados sobre o nível de certificação que receberam por seus estudos, as respostas se conformaram com a seguinte: “Recebi [certificação] pelo sistema que usamos (ACE). Aqui no Brasil não tenho ainda. Se precisar, faria um curso, ou um supletivo para ter o reconhecimento. Isso não tem sido um problema para mim até o presente momento” (Ex-aluno A. Grifo nosso). O Ex-aluno B responde da mesma forma: “Tenho nos Estados Unidos. No Brasil não, então infelizmente terei que fazer um supletivo para reconhecimento de formação” (Grifo nosso).
Como se percebe, o único impecílio decorrente do homeschooling para as pessoas pesquisadas se restringe à falta de certificação por parte do Estado Brasileiro, constatando-se que não surgiu qualquer outro problema para os ex-alunos ou suas famílias advindo das instâncias legal ou jurídica.
Diante de todo o exposto até o momento, finda-se esta etapa com as conclusões de Émile Boudens:


Afinal, sob as condições de cumprimento das normas gerais da educação nacional e da autorização e avaliação de qualidade pelo poder público, o ensino é livre à iniciativa privada (além de ser dever do poder público), não havendo por que considerá-lo monopólio do sistema escolar (BOUDENS, 2002, p. 5).
Como se vê, a legislação do ensino admite o ensino em casa (“estudos concluídos com êxito”, “processos formativos que se desenvolvem na família”, “formas alternativas de acesso”), mas não como regra. A regra, porém, é matrícula na escola, controle de freqüência, avaliação contínua e cumulativa (a cargo da escola) (BOUDENS, 2002, p. 7).


Ou seja, a legislação Brasileira não possui mecanismos que desqualifiquem a aplicação da educação domiciliar. Ao contrário, a própria Constituição Federal foi lavrada tendo como pressuposto para a educação a pesquisa e experimentação de novas formas de se ensinar com o fim último de conferir aos cidadãos uma pluralidade de possibilidade para que seus estudos (e de seus filhos) ocorra da forma mais adequada e com qualidade.
Entretanto, na mesma medida que as leis brasileiras não proíbem a instrução em casa, também não dispensam regulamentação para a mesma, o que constitui um entrave para aqueles que buscam alguma forma de certificação do estudo por parte do Estado. Não há dispositivos que confiram certificado aos alunos domiciliares, obrigando estes a buscarem outros mecanismos, como a prova do Enem.
Tal situação seria revertida somente com a criação de instituições que fossem responsáveis pelo acompanhamento e avaliação dos filhos-alunos, aferindo os resultados do processo de ensino-aprendizagem e respondendo pelos mesmos diante do MEC.
3 Isso pode ser conferido nas seguintes redações encontradas na Constituição: art. 208, inciso VII, § 3º; art. 213 e art. 214, inciso II.
4 Segundo o art. 246 do Código Penal: “Deixar, sem justa causa, de prover à instrução primária de filho em idade escolar: Pena - detenção, de 15 (quinze) dias a 1 (um) mês, ou multa.”
5 Referindo-se ao direito de escolha dos pais com relação à educação de seus filhos, não se deve ignorar o inciso III do artigo 26 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, que afirma que “Os pais têm prioridade de direito na escolha do gênero de instrução que será ministrada a seus filhos”.
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